古代的“驻京办”：始自汉朝，盛在唐朝
新之助 2015-12-01
汉承秦制，地方行政实行郡县二级制，此外还有各诸侯的封国，因此，又为郡国并行制。最早的地方驻京办事机构，称 “邸”，根据不同的行政单位，有郡邸、国邸，县以下的单位大概还没有资格在京师设“邸”。汉代这类机构有两点不同于唐代，一是各邸的主管长官是大鸿胪(汉代九卿之一，掌管礼仪、诸侯王国、少数民族和地方事务)，具体事务则由大鸿胪的属官“郡邸长丞”分管;二是各“邸”的最高长官，郡邸为守丞，国邸为长史，并不常驻京师，而是由各邸的较低级别的留守官吏负责邸内事务。可以说，汉代中央和地方的关系还比较简单，基本在中央的控制和管理下。据《汉书》记载，齐国设有“齐邸”，燕国设有“燕邸”，诸侯王进京后的一些活动就在所属的“邸”进行。
汉武帝时为了加强对地方的监察，设置了十三部州刺史，东汉时刺史已经成为地方上的一级长官了，也就有了进京奏事的“邸”。东汉灵帝时，皇权式微，群雄竞起，各地驻京办竟达“百邸”之多，当然，那时的大鸿胪已经控制不了这些军阀的驻京机构了。
唐朝是驻京办最活跃的时期，最多时达到四五十个，而且占据了京城最繁华的几个坊，大批办事人员在京常住，置房产，包二奶，纳小妾，流连烟花柳巷，参与商业经营，乐不思蜀。不过唐朝初年，地方在京城的“邸”还是属于联络处的性质，主要是为进京汇报工作和述职的官员提供落脚之处，这些“邸”也大都是由中央建造的。然而安史之乱改变了中央和地方的关系，此后的驻京办也出现了几个新特点：
一是设驻京办的主要是藩镇。级别高，有雄厚的军事实力做后盾。二是名称和隶属的变动。唐代宗于大历十二年(777), 敕令各藩镇在京设置的“上都邸务”机构负责人“留后使”，一律改名为“上都进奏院官”，被认为是驻京办正式更名为“进奏院”之始。进奏官由藩镇委派，不再隶属中央任何一个部门，但御史台置台巡驱使官一员，凡公事，进奏官按规定应向之通报，并需每天在御史台“承应公事”。即，进奏官的对公机构是御史台，每天要在御史台“点卯”，听取来自中央的指示，接受御史台的监督。三是单独置印。唐德宗时曾“收诸道进奏院官印三十纽碎之”，说明此前至少有三十枚进奏院官印在行用。既然设官印，就证明有相对独立的、从事行政和经济活动的权力，这是前朝所没有的。四是人员增加。进奏院除了正式编制人员，还因各种需要而在京雇人，有的属于长雇性质，说明日常事务比较繁杂，有限的在编官吏已经应付不过来了。
